弹性退休政策下养老保障第二支柱的发展机遇与挑战
根据全国老龄办《2024年度国家老龄事业发展公报》数据，截至2024年末，我国60岁及以上人口数量达到31031万人，首次突破3亿大关，65周岁及以上老年人口22023万人，占总人口的15.6%，全国65周岁及以上老年人口抚养比22.8%，人口老龄化程度继续加深，老年人口增长速度较快，老年抚养比持续攀升，我国正在“中度老龄化”的社会形态中加速行进。随着人口老龄化程度的不断加深，劳动力市场也面临着结构性短缺的问题，年轻劳动力供给逐渐减少，而老年劳动力的潜力尚未得到充分挖掘。最重要的是，我国养老金可持续性压力也逐渐显现，现有的养老保障体系难以满足未来日益增长的养老需求。
为应对当前我国老龄化社会经济发展的诸多挑战，2025年1月1日，《实施弹性退休制度暂行办法》正式生效，标志着我国渐进式延迟法定退休年龄改革进入实操阶段。政策核心包含两大变革：一是法定退休年龄渐进式延迟，通过15年过渡期，男性从60岁逐步延至63岁，女性从50/55岁分别延至55/58岁，每年延迟1-4个月。这一变革充分考虑了不同性别、不同岗位的特点，采取渐进式的方式推进，以减少政策实施对社会和个人的冲击。二是弹性选择机制，职工可自愿提前退休（最多3年，且不低于原法定年龄）或与单位协商延迟退休（最多3年）。这种弹性选择机制赋予了职工更多的自主权，使他们能够根据自身的身体状况、职业发展规划和家庭情况等因素，灵活选择退休时间。
政策旨在应对人口老龄化加速、劳动力结构性短缺、养老金可持续性压力三大挑战，将对我国多层次、多支柱养老保险体系产生缓慢深刻的影响。一是增强基本养老保险基金的收支平衡能力，提升了第一支柱的可持续性。二是为企业年金和职业年金带来了新的机遇和挑战，能够促进第二支柱的长远发展。三是加强了个人养老金的吸引力，提速第三支柱建设。
随着多层次、多支柱养老保险体系建设的不断推进，未来十年，我国养老保险体系将逐步迈向成熟，年金制度亦将迎来加速发展的黄金期。在此进程中，弹性退休政策对年金制度产生的微小改变，虽不似重大变革般引人注目，但随着时间推移日益凸显，也将成为推动年金制度优化升级的重要变量。
第二支柱既是我国多层次、多支柱养老保险体系的关键构成，也是养老金融的重要组成部分，我国养老第二支柱历经三阶段演进。一是概念与试点阶段（1991年-2003年）。1991年国务院首次提出“企业补充养老保险”，1994年颁布的《中华人民共和国劳动法》将其用法律的形式确定下来，其中规定：“国家鼓励用人单位根据本单位实际情况为劳动者建立补充保险。”这一概念的提出为我国企业年金制度的发展奠定了基础。1995年劳动部在《关于印发〈关于建立企业补充养老保险制度的意见〉的通知》中，对企业建立补充养老保险的基本条件、决策程序、资金来源、管理办法、待遇给付、经办机构、投资运营等，提出了指导性意见，确立了基本的政策框架。2000年在《国务院关于印发完善城镇社会保障体系试点方案的通知》中，将企业补充养老保险正式更名为“企业年金”，明确了其在养老保险体系中的补充地位。这一阶段为企业年金的发展奠定了基础。
第二阶段是政策建立及市场化推进阶段（2004年-2014年），也是企业年金发展的第一个十年。2004年出台的《企业年金试行办法》及《企业年金基金管理试行办法》，进一步规范了企业年金的建立、管理运营及监督管理，后续各部门也颁布了一系列配套企业年金政策的法规和实施办法，我国企业年金制度开始走向规范化。自政策铺开后，年金业务进入快速增长期，这十年，企业年金覆盖人数增至2293万人，基金规模达7689亿元，其中国有企业凭借其雄厚的经济实力和稳定的经营状况，积极响应国家政策，率先建立企业年金计划，为员工提供了更全面的养老保障。这一时期，企业年金的发展不仅在规模上实现了快速增长，在制度建设和管理运营方面也取得了显著进展。
第三阶段为养老第二支柱基本成型阶段（2015年至今）。2015年国务院发布正式文件，确定了职业年金制度。职业年金作为机关事业单位工作人员的补充养老保险，具有强制性，所有符合条件的机关事业单位工作人员都必须参加；在此期间，《企业年金办法》正式施行，基金管理机构名单有所增加，基金管理市场化运作进一步完善，年金基金投资范围进行了调整。在年金业务发展的第二个十年，企业年金基金规模高速增长的步伐放慢，职业年金基金快速扩展，截至2024年末，企业年金方面，我国共有近16万个企业建立了企业年金，参加职工人数为3242万人，企业年金积累基金规模达3.64万亿元，从2007-2024年这18年间，全国企业年金年均收益达到6.17%，显示出长期较为稳健的收益水平。职业年金方面，全国31个省（自治区、直辖市）、新疆生产建设兵团和中央单位职业年金基金投资运营规模达3.11万亿元，自2019年2月启动市场化投资运营以来，全国职业年金年均投资收益率为4.42%。2024年底我国养老第二支柱合计积累基金规模约6.75万亿元，覆盖人群超过7000万人，年金业务作为养老第二支柱已基本成型，发展成效显著，制度建设、监管体系也趋于成熟，已成为应对老龄化挑战的重要金融储备。
过去的20年来，年金业务经历了较长时间快速增长，重大政策机遇已基本结束，未来十年第二支柱发展将进入调整优化期，以提高年金业务覆盖范围和覆盖率、促进第二支柱保障水平为目标，从制度和政策的健全、运营管理的优化、年金产品的创新、服务的提升以及智能数字化赋能等方面持续调整升级，进一步释放增长空间。其中，弹性退休政策的实施，如同投入湖面的石子，起初只泛起浅浅涟漪，却会在年金业务运行的脉络中持续扩散，为第二支柱的发展带来提振和挑战。
一是延长缴费积累期，扩大养老第二支柱积累规模。企业（职业）年金规定职工在职时间缴费，领取待遇的时间条件为达到退休年龄，延迟退休意味着职工在岗工作并领取薪酬的时间增加，年金缴费时间、投资管理周期将随之延长、领取待遇时间也将推后，受长期投资带来的投资复利效应影响，年金基金规模必然增长。以月薪1万元的企业职工为例，不考虑工资增长、通胀及税率的前提下，按企业+个人缴费比例合计8%计算，延迟退休3年，企业年金账户纯缴费增加2.88万元。如为机关事业单位工作人员，按企业+个人缴费比例合计12%计算，延迟退休3年，职业年金账户纯新增缴费增加4.32万元。更重要的是，这仅是基础缴费增量，新增的缴费额在计划中还能继续参与投资运作，叠加持续的新增计划建立和存量计划缴费基数自然增长，第二支柱积累规模将持续扩容。值得注意的是，延迟退休政策的先行群体以国有企业高学历、高技能人才以及公务员和事业单位工作人员为主，这部分人员的缴费基数通常较高，这也将推高第二支柱整体规模。
二是有效提升养老第二支柱的替代率水平。目前我国养老三支柱体系替代率呈现“一柱承重、两柱失衡”的格局，第一支柱承担主要养老责任，但替代率持续下滑，2024年我国基本养老金替代率已下降至45%。第二支柱覆盖率不足10%，替代率贡献有限；个人养老金（第三支柱）因实缴率低、税优激励有限，替代率贡献更低。我国目前养老三支柱综合替代率远低于国际劳工组织建议的55%底线和发达国家70%的平均水平。年金弹性退休政策通过延长缴费与投资周期，增加个人账户积累总额，从而提升退休后的年金待遇，职工退休后可获得更高比例的退休前收入，更好地维持生活水平。该政策有力缓解基本养老金替代率下滑压力，有效提升第二支柱替代率，对提高养老保障整体水平具有显著意义。
三是优化年金投资运营，建立长期资金入市与资本市场的良性互动。随着弹性退休政策的落地实施，年金的委托人、代理人及员工将更加关注科学、合理、稳定的长期收益目标，对年金基金投资运营管理要求更高，从而从需求端引导投资策略转向长期价值投资，缓解年金投资监管政策与“长钱短投”的治理困境。2024年，中央金融办、中国证监会联合印发《关于推动中长期资金入市的指导意见》，其中明确提出，“建立健全商业保险资金、各类养老金等中长期资金的三年以上长周期考核机制，推动树立长期业绩导向”。目前监管部门也正在牵头出台完善长周期考核机制的指导意见，构建“长钱长投”政策体系。除此之外，随着延迟退休带来的投资周期拉长，参保人对资金增值的个性化需求会逐渐显现，或将推动个人投资决策权的放开。长期来看，年金基金长期属性与资本市场形成良性互动，既能为资本市场提供资金支持，也能依托资本市场的良好发展获取更高投资回报，从而形成双向促进的良性循环。
从参与主体看，现行企业年金主要集中在国企和大型企业，广大中小企业年金参与率较低，参与意愿不足。在经济下行压力下，中小企业经营压力和风险增加，现有税收优惠难以有效促进参与意愿，弹性退休政策增加待遇计算的复杂度，企业人力成本提高，无形中又增加了中小企业参与年金计划的难度，最终将导致参与企业年金的比例和大型企业间的差距进一步拉大。从职业年金来看，虽然实现了制度全覆盖，但弹性退休政策的实施可能放大职业年金发展中的问题，如存在缴费基数不规范、“中人”待遇衔接不畅、地区统筹层次差异、困难地区财政压力较大等情况。
从服务模式看，目前年金业务全生命周期管理存在明显短板。现行企业年金服务普遍存在“重积累、轻领取”的问题，近九成机构的服务止于退休时点，领取后的资金规划服务严重缺失。对弹性退休人群来说，早退和延退人群在养老资金使用上将更加个性化，这种服务断点不仅影响客户体验，也制约了养老资金的使用效率，影响了多层次养老保障的实际效果。
从制度衔接看，跨支柱协同机制尚不完善，弹性延迟退休政策的推行，可能会让这些问题更显突出。一是企业年金、职业年金与个人养老金等不同支柱间的信息尚未完全打通，弹性延迟退休使得职工在不同支柱间的资金流动、权益记录变得更为复杂，难以精准核算各支柱的权益累积。二是不同支柱的养老金在领取规则、税收优惠等方面存在差异，弹性延迟退休政策下，职工的退休时点变得灵活多样，可能出现同一人在不同时间从不同支柱领取养老金的情况，容易导致待遇计算混乱，甚至可能出现重复或超额计税、权益遗漏等问题。三是投资协同的难度加大。随着弹性延迟退休带来投资周期的变化，参保人对跨支柱资金统筹投资的需求可能增加，希望通过不同支柱间的投资组合优化实现收益最大化。但目前各支柱的投资管理相对独立，缺乏协同运作的机制，难以根据参保人延迟退休后的整体养老规划进行统一的投资策略调整，无法充分发挥养老资金的聚合效应。
结合上述分析，本文从政策支持、投资运营管理和管理机构服务三方面提出以下意见。
一是积极推动第二支柱扩面提质，并加快探索跨支柱协同的制度设计。通过政策创新打开企业年金扩面新局面，一方面，考虑调整城镇职工基本养老保险费率，降低第一支柱单位缴费比例，强制要求目前尚未建立企业年金的企业建立企业年金制度，单位缴费比例不低于第一支柱单位缴费比例下调比例，并在企业所得税前列支；另一方面，放宽企业年金建立门槛，发展人才年金计划和自动加入机制，加大对中小企业的税收优惠力度，大力发展集合计划，灵活适配中小企业发展需求；此外，可参考国际上弹性退休年金制度设计如瑞典灵活的退休年龄及养老金增长机制、日本的“阶梯式”退休年龄与待遇挂钩等设计，在政策细节上充分发挥弹性退休政策对第二支柱发展的促进作用。
通过提升第二支柱覆盖范围，为跨支柱协同奠定更广泛的参与基础。在统筹协调第二支柱与基本养老保险和个人养老金制度方面，首先要支持建立统一的信息共享平台，实现二三支柱的税收优惠合并，主动打破待遇支付壁垒，让参保人在弹性延迟退休过程中，能便捷地调整不同支柱的资金配置，精准核算账户累积，充分感受到第二支柱替代率的提高，从理念与实践层面，扭转第二支柱相比基本养老保险处于附属地位的认知与现实，破解年金业务扩面提质的瓶颈。
二是年金投资运营管理方面要更好适应弹性退休政策需求。在坚持长期稳健投资要求，科学优化资产配置，强化长周期投资业绩考核等基础上，一方面，建议适当放宽个人投资选择权和年金产品投资限制，年金管理机构可开发适合不同风险偏好的产品，允许参保者从经过筛选的、标准化的投资产品中自行选择，如针对延迟退休者延长投资周期的特点，产品中可适当提高权益类资产配置比例上限，以获取长期超额收益；而对提前退休者，可考虑降低权益比例，增配国债等稳定资产，以应对提前领取需求。另一方面，设计灵活领取方式，年金的给付要在“专款专用”和弹性退休可能引起的突发事件上取得平衡，如允许提前退休者部分支取账户余额用于过渡期开支，剩余资金继续投资增值；延迟退休者支持“基础金额按月领取+终期一次性领取”的混合模式。通过适当放宽个人投资选择权与产品投资限制，结合弹性领取方式的设计，既能让年金投资更贴合不同退休选择下的风险偏好与资金需求，弥补缺少生命周期管理的短板，又能在长期稳健投资的框架下，提升年金业务对弹性退休政策的适配性，进一步增强第二支柱的养老保障效能。
三是年金管理机构急需做好管理服务升级，实现从标准化转向个性化的服务。弹性退休政策下，整齐划一的退休安排时代已成过去式，产品设计上，要针对不同职工设计贴合需求的缴费、归属和支付条款，甚至可以开发自由组合的模块化方案，让企业和员工能够根据实际情况定制年金方案，并提供投资咨询、养老规划等综合服务。服务流程上，利用数字技术构建智能化服务中台，实现需求识别、资产配置和风险监控的闭环管理，构建覆盖“在职积累—退休过渡—养老领取—养老服务需求”的全流程服务体系，这种服务不仅关注财务维度，更要关注生活场景，服务触点应当渗透到员工职业生涯的各个关键节点，形成有温度的年金服务闭环，实现养老金融和养老服务、养老产业的综合良性循环。相信那些能够快速洞察需求变化、持续优化服务体验、深入构建服务生态的年金管理机构，将在下阶段年金市场发展中赢得先机。
弹性退休政策的全面实施，是国家应对人口老龄化的关键举措，为年金业务注入崭新活力，促进年金业务实现制度成熟化、管理精细化、服务周期化的全面升级，推动养老第二支柱成为缓解第一支柱压力、激活第三支柱发展的核心支撑力量，最终助力国民实现“老有所养、老有优养”的目标，为中国应对老龄化挑战、促进社会长期稳定繁荣奠定坚实的养老金融基石。